Красильников О.Ю. Институциональные проблемы государственной власти / Электоральные процессы и формирование политической власти в современной России. Саратов: Изд-во СГУ, 2003. С. 162 - 170.

 

В неоинституциональной теории государство рассматривается в качестве особой организации. Главным обоснованием для такого подхода служит факт делегирования гражданами части своих прав государству. Иначе говоря, природа государства определяется властными отношениями, возникающими между гражданами и государственным аппаратом. Обычно распределение прав между гражданами и государством фиксируется в конституции, играющей роль социального контракта.

Ради чего граждане добровольно отказываются от части своих «естественных» прав и передают их государству? Как и в любом другом варианте властных отношений, гражданами движет уверенность в том, что государство успешнее их самих справится с реализацией ряда функций по обеспечению взаимодействий. Набор этих функций определен «провалами» рынка. К таким задачам относятся:

·        спецификация и защита нрав собственности;

·        создание каналов обмена информацией;

·        разработка стандартов мер и весов;

·        эмиссия национальной валюты;

·        создание каналов и механизмов физического обмена товаров и услуг (транспортной сети, торговых площадок и т.д.);

·        правоохранительная деятельность и выполнение роли «третьей» стороны в конфликтах;

·        производство общественных благ (оборона, здравоохранение и образование).

Государство — особый случай властных отношений, возникающих на основе передачи гражданами части своих прав на контроль своей деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создания каналов обмена информацией, разработки стандартов мер и весов, создания каналов физического обмена товаров и услуг, правоохранительной деятельности и производства общественных благ. В этих сферах государство получает право легитимного, т. е. на основе социального контракта, принуждения и насилия.

Государство — организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на определенный географический район и выражающимися в способности облагать подданных налогом. Под насилием понимается физическое ограничение спектра возможностей, доступных одному индивиду (или группе) посредством воздействия на его способность реализовывать принимаемые им решения. С этой точки зрения насилие является проявлением власти (но не силы). Асимметричное распределение власти означает и асимметричное распределение потенциала насилия.

Альтернатива государственному вмешательству в процесс установления и защиты прав собственности заключается в попытках самих экономических агентов договориться о правилах доступа к ресурсу. Например, доступ к ресурсу может регулироваться нормой «приоритета первого». Сбор грибов в лесу или функционирование очереди служат иллюстрацией этой нормы. Спецификация прав собственности с ее помощью сталкивается с двумя ограничениями. Во-первых, снижение неопределенности достигается лишь в краткосрочном периоде, ибо каждый раз появляется новый владелец ресурса, а это не позволяет участникам взаимодействий формировать устойчивые ожидания. Во-вторых, даже в краткосрочном периоде не существует никаких гарантий против попадания ресурса под контроль не наиболее умелого и эффективного владельца, а лишь того, кто оказался первым

Попытки самостоятельной спецификации и защиты прав собственности экономическими агентами предполагают использование силы сторонами контракта в качестве гарантии его реализации. Отсюда возникают две проблемы. Во-первых, тенденция к решению возникающих конфликтов исключительно на основе агрессии и применения насилия или, «войне всех против всех». Во-вторых, отвлечение значительной части ресурсов от производственной деятельности на решение задач защиты прав собственности и обеспечение выполнения условий контрактов.

Проблеме выбора экономического субъекта между производительной деятельностью и деятельностью по самостоятельной защите прав собственности посвящен и анализ Дж. Умбека[1]. Он в качестве примера избрал Калифорнию периода «золотой лихорадки» второй половины ХIХ в. Специфика складывавшейся в тот период в Калифорнии ситуации заключалась в отсутствии легально зафиксированных и защищенных прав собственности. В 1848 г. регион был передан Мексикой под юрисдикцию США, но большинство вновь прибывших государственных служащих бросалось на разработку золотых жил, предоставляя решение конфликтов по поводу распределения золотоносных участков самим старателям. Поэтому любой старатель распределял свое время между намывкой золота и защитой своей жилы от посягательств других старателей. Дж. Умбек показал, что индивиды, обладающие сравнительным преимуществом в осуществлении насилия (например физически более сильные), будут владеют большими по размеру золотоносными участками. Не случайно шестизарядный кольт был прозван "великим уравнителем". Если же оружие доступно не каждому, то начинает действовать принцип «где сила, там и право», и, следовательно, каждый индивид заинтересован в наращивании своего потенциала насилия относительно того, которым располагают остальные.

Избежать эскалации использования насилия для спецификации и защиты прав собственности можно, если участники контракта делегируют право контроля за его исполнением третьей стороне — государству. Именно отсюда возникает определение государства через делегируемую ему монополию на осуществление физического насилия.

Функционирование государства, как и любой, другой организационной структуры, связано с трансакционными издержками. И они тем больше, чем в большем числе трансакций государство выступает в качестве гаранта выполнения условий контракта. Властные отношения, возникающие между индивидом и государством, носят сложный и позиционный характер.

Во-первых, индивиды делегируют государству вместе с правом контроля и право передачи государством контроля своим представителям, государственным служащим.

Во-вторых, индивиды делегируют право контроля не конкретному лицу, а занимающим определенные позиции в государственной структуре функционерам, бюрократам. Чем активнее роль государства в спецификации и защите прав собственности, тем сложнее внутренняя структура государства и больше численность государственных служащих, и, следовательно, выше искажения циркулирующей внутри государственного аппарата информации. Кроме того, возрастают издержки на мониторинг и предотвращение государством оппортунистического поведения своих представителей, бюрократов.

Поэтому аналогично тому, как говорят о «провалах» рынка, следует принимать во внимание и «провалы» государства, среди которых выделим следующие:

Несоответствие доходов и расходов. В отличие от обычной фирмы степень жесткости бюджетного ограничения государства далека от абсолютной. Государство значительно сложнее превратить в банкрота, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства;

Отсутствие четких критериев эффективности деятельности. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля и т. д.;

Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. Рост информационных издержек и издержек мониторинга и контроля, сопровождающий развитие государства, создает предпосылки для систематического отклонения реализованных задач от поставленных.

Неравномерное распределение ресурсов, например в результате лоббирования интересов отдельными группировками.

Поэтому выбирать приходится не между двумя идеальными ситуациями, а между двумя несовершенными альтернативами. С одной стороны, рыночный механизм обмена и защиты прав собственности предполагает отличные от нуля трансакционные издержки и эскалацию использования насилия. С другой стороны, получение государством монопольного права на использование насилия тоже приводит к росту трансакционных издержек, на этот раз — внутри государственного аппарата, и к систематическим искажениям в распределении правомочий.

Поэтому необходимо объяснить существование пределов роста государства. Если учесть, что полная монополия государства на выполнение функций гаранта исполнения контрактов приводит к высоким трансакционным издержкам, принимающим форму высоких издержек подчинения закону, то разумно предположить, что государство выступает гарантом не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях. В остальных сделках действуют альтернативные механизмы гарантирования их реализации. Чем же определяется круг гарантируемых государством сделок? Этот круг ограничивается теми сделками, гарантирование которых государством связано с меньшими издержками, чем те, которые возникают при обращении сторонами контракта к альтернативным гарантам.

Например, сравнительный анализ различных стран показывает, что в одних странах все сделки, связанные с социальным и медицинским страхованием, гарантируются государством, тогда как в других странах социальное и медицинское страхование делегируется частным фирмам. То же самое верно и в отношении образовательных услуг. Это позволяет предположить, что при сравнении альтернативных механизмов гарантирования сделок следует принимать во внимание соотношение связанных с ними трансакционных издержек в конкретных экономических, социальных и политических условиях.

Данный вывод подтверждается анализом роли государства в исторической перспективе, сделанным Д. Нортом. В своей наиболее известной книге «Структура и изменение в экономической истории» он говорит о двух экономических революциях, причем обе связаны с изменением круга сделок, в которых государство выступает в качестве гаранта[2]. Итак, первая экономическая революция, по Норту, произошла в момент перехода от кочевой к оседлой жизни человека, когда земледелие стало основным источником увеличения ресурсной базы. Именно в этот момент появились первые формы государственного устройства как гаранта прав собственности на землю. Таким образом, результатом первой экономической революции стал рост продукта, производимого сельским хозяйством.

Вторая экономическая революция произошла в начале XIX в. Она создала предпосылки для промышленной революции и заключалась во включении в сферу гарантируемых государством контрактов тех, кто связан с правами собственности на изобретения и прикладные разработки в виде патентного права, законодательной защиты промышленных секретов, регулирования законом использования торговых марок и товарных знаков.

Существует две идеальные модели государства: контрактная и эксплуататорская.

Контрактное государство - это такое государство, которое использует монополию на насилие только в рамках делегированных ему гражданами правомочий и в их интересах, а граждане рассматривают уплату налогов не как повинность, а как свою обязанность: "порядок в обмен на налоги". Целью контрактного государства является достижение такого распределения прав собственности, которое максимизирует совокупный доход общества на основе передачи правомочий в руки тех экономических субъектов, которые смогут распорядиться ими оптимальным образом.

Эксплуататорское государство пользует монополию на насилие для максимизации собственного дохода (налоговых поступлений), точнее — дохода группы, контролирующей государственный аппарат. Главной целью эксплуататорского государства при спецификации и защите прав собственности становится достижение такой структуры собственности, которая максимизирует ренту правителя, даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Кроме того, государство не ограничивается теми рамками, которые ему отведены социальным контрактом, государственный аппарат находится в состоянии постоянной экспансии все в новые сферы взаимодействия людей. Экспансия объясняется стремлением эксплуататорского государства увеличить свои доходы и объем ресурсов, проходящих через государственный бюджет.

В этом смысле у эксплуататорского государства много общего с мафией — оба походят на «оседлого» бандита, который хотя и осуществляет поборы с проживающих на контролируемой им территории; но в то же время «знает меру» и к тому же защищает от «гастролеров», действующих по принципу "украсть — и убежать".

Бандит-гастролер стремится максимизировать краткосрочный доход (относительно данной территории и множества ограбленных), поэтому он будет инвестировать средства прежде всего в технологию перераспределения, а не в создание институтов, обеспечивающих сохранение стимулов к производительной деятельности, так как институты — блага длительного пользования, обладающие к тому же территориальной специфичностью. Структура расходов, которая характерна для стационарного бандита, существенно отличается от структуры расходов бандита-гастролера. Первый вынужден для обеспечения доходов в будущем часть налогов расходовать на поддержание порядка, в том числе и на создание системы формальных правил.

Еще одна отличительная черта эксплуататорского государства заключается в важной роли, которую играет распределение потенциала насилия среди граждан. Ведь именно индивид или группа, обладающие наибольшим потенциалом насилия, контролируют государственный аппарат и присваивают монополию на применение насилия. Поэтому военная технология становится одним из факторов, объясняющих функционирование эксплуататорского государства. Обусловленность деятельности эксплуататорского государства распределением потенциала насилия и господствующей военной технологией предполагает его внутреннюю нестабильность. Действительно, изменение военной технологии приводит к перераспределению потенциала насилия среди различных групп населения и, следовательно, к смене группы, контролирующей государственный аппарат. Вполне возможен и переход от эксплуататорской модели государства к контрактной. Отсюда гипотезы о колебательном характере динамики государственного устройства.

Идентифицировать то, насколько близко конкретное государство к контрактному или эксплуататорскому, предлагается на базе анализа статей структуры государственного бюджета (в частности расходов на содержание госаппарата, на вооружение и т.п.).

В качестве дополнения к сформулированным выше идеям можно предложить модель стационарного, или оседлого, бандита, разработанную М. Олсоном и М. МакГиром. Можно составить уравнение, отражающее зависимость чистого дохода, получаемого правителем от произведенного дохода, и расходов на поддержание порядка:

Yp = Yg - G ,

где Yp — величина чистого дохода стационарного бандита; Yg— величина произведенного дохода; G — расходы на обеспечение безопасности и поддержание порядка.

Поскольку величина произведенного дохода зависит от существующего порядка, то можно записать:

Yg = Yg(G)

Оседлый бандит будет заинтересован в поддержании порядка, если величина его дохода будет находиться в прямой функциональной зависимости от произведенного дохода на контролируемой им территории. Но даже тот правитель, который обладает на первый взгляд абсолютной властью, оказывается опутанным множеством ограничений.

Первое ограничение — это неоднородность групп подданных. Речь идет о способности оказать организованное сопротивление действиям правителя или выдвинуть из своей среды альтернативного правителя.

Второе ограничение непосредственно связано с созданием или совершенствованием специализированного государственного аппарата. С одной стороны, государственный аппарат позволяет усилить сравнительные преимущества правителя в осуществлении насилия. Таким образом возникает государственная иерархия, в которой решения, принимаемые правителем, реализуются через государственных чиновников. Однако, с другой стороны, в условиях неопределенности, неполноты информации и сильной формы мотивации (оппортунизма) возникает проблема управления поведением исполнителей, поскольку значительная часть действий, совершаемых ими, оказывается ненаблюдаемой. Соответственно чиновники, также заинтересованные в получении дохода и обеспечении безопасности своего положения, реализуют свою целевую функцию в ущерб интересам правителя. Результатом является размывание чистого (остаточного) дохода за счет разбухания расходов на поддержание порядка, а также сбор налогов и соответственно ослабление сравнительной переговорной силы правителя.

Д. Норт утверждает, что многие наблюдавшиеся в истории факты относительного и абсолютного экономического спада можно объяснить только организационными провалами государства. Проиллюстрируем это на основе формальной модели Финдли-Уилсона (см. рис. 1)[3].

 

 

Национальный

доход (Y)

 

                                                                           Y*    Функция расходов государства

                                                                                                (1-t*)VMP_LG

 

 

                                                                                                        Функция доходов государста

                                                                                           t* y(G)       

 

                                                             G*             Занятость в государственном

                                                                                                            cекторе  (G)

 

Рис. 1. Национальный доход как функция от уровня

занятости в государственном секторе

 

Предположим, экономика производит товар Y, поставляемый частными фирмами. Единственные производственные ресурсы — услуги труда L и услуги основного капитала К. Соотношение "затраты — выпуск" представлено обычной производственной функцией f(L,К). Однако объем выпуска экономики можно увеличить с помощью третьего производственного ресурса, который мы можем назвать "общественным порядком" P. Эффективно "поставлять" общественный порядок может только государство, при этом единственным используемым производственным ресурсом являются государственные служащие G. Пусть р(G) — производственная функция для общественного порядка, тогда общую производственную функцию для товара (с учетом общественного порядка), поставляемого государством, можно записать следующим образом:

Y = f(L,К) p (G).

Финдли и Уилсон исходят из допущения, что предложение экономике однородного труда Н постоянно и люди работают либо в государственном, либо в частном секторах. Поэтому имеем:

Н = L + G.

Поскольку совокупное предложение услуг труда Н постоянно и G = Н - L, можно записать:

Y = y (G).

На рис. 1 представлен график соответствия между Y и G. График показывает, как с увеличением государственного сектора объем национального выпуска Y сначала растет, а затем, начиная с некоторого момента, уменьшается. Максимум объема выпуска Y* достигается при таком уровне занятости в государственном секторе G*, когда предельные продукты работников в обоих секторах одинаковы.

Однако зачастую это не так. Так, в современной России заработная плата в коммерческом секторе значительно превышает жалование госслужащих. Это объясняет широкое распространение таких явлений как взяточничество, казнокрадство и т.п. Кроме того, в российской экономике высокие трансакционные издержки на обмен легально зафиксированными правомочиями мешают попаданию правомочий в руки собственников, которые смогут распорядиться ими наиболее эффективно. Поиск альтернативного решения отражает попытки экономических агентов специфицировать права собственности и организовать обмен ими без участия государства, т, е. внелегально.

Данный термин означает отказ индивидов от использования норм писаного права для организации повседневной деятельности и обращение к неписаному праву, т. е. нормам, зафиксированным не в законах, а главным образом в традициях и обычаях, а также к альтернативным механизмам разрешения конфликтов по поводу обмена и защиты прав собственности. Тем самым экономические агенты избегают попадания в тупиковую ситуацию, когда государство не может в ходе первоначальной спецификации прав собственности наделить ею потенциально наиболее эффективных собственников, а обмен правомочиями невозможен из-за запретительно высоких трансакционных издержек.

Известны многие примеры сосуществования легальной и внелегальной систем прав собственности. В командной экономике, несмотря на закрепленный в законе общенародный характер собственности, основные правомочия реально находились в руках бюрократии, как партийной, так и административной (министерства, главки). Соответственно, существовали и альтернативные механизмы разрешения конфликтов, принимавшие форму торгов и сделок, где в качестве предмета обмена выступали не только товары и услуги, но и положение в обществе, власть и подчинение, законы и права их нарушать.

Еще более яркий пример дуализма представляет собой экономика Перу и других латиноамериканских стран, где государственная судебно-правовая система и защищаемые ею права собственности лежат в основе лишь незначительной части сделок. Как показал Э. де Сото, деятельность целых секторов экономики - розничной торговли, общественного транспорта, строительства и др. - регулируется на основе внелегальной системы прав собственности[4]. Основной причиной внелегального осуществления экономической деятельности являются высокие трансакционные издержки, связанные с действием в рамках закона. Главным образом речь идет о высоких издержках заключения контракта, спецификации прав собственности и защиты от третьих лиц.

Прогресс современного государства предполагает прежде всего развитие демократических институтов агрегирования предпочтений, иными словами - институтов голосования. Это позволяет гражданам наиболее цивилизованным способом производить отбор своих представителей в органах власти (голосование руками). В противном случае распространенной становится форма  "голосования ногами": эмиграция в страны с наиболее подходящим государственным устройством или перевод деятельности из легального во внелегальный сектор экономики.